L’article 80 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, est venu inscrire dans la loi nombre de propositions émises par le groupe de travail présidé par Mme Maugüé, dans son rapport intitulé « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace ».
Cet article 80 est notamment venu modifier l’article L.600-5-1 du code de l’urbanisme et créer un nouvel article L.600-12-1 du même code.
Par deux avis rendus le 2 octobre 2020 (n°438318 et 436934), la Section du contentieux du Conseil d’Etat est venue préciser l’interprétation à donner à ces dispositions pour en donner leur pleine efficacité.
1ère partie : L’article L.600-5-1, jusqu’où peut-on régulariser des autorisations d’urbanisme ?
Aux termes de l’article L.600-5-1 du code de l’urbanisme dans sa nouvelle rédaction :
« Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ».
L’avis du Conseil d’Etat est concis et précis :
« 2. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même ».
Quand les conditions de la régularisation sont réunies, que le Tribunal ne fait pas le choix d’appliquer l’article L.600-5 (annulation partielle), et que le bénéficiaire du permis souhaite régulariser son permis, le Tribunal n’a plus la faculté mais l’obligation de surseoir à statuer en donnant au bénéficiaire de l’autorisation un délai pour la régularisation.
Un débat aura lieu ensuite sur la mesure de régularisation.
Pour donner plein effet au vocable « mesure de régularisation » délibérément plus large que celui de « permis modificatif » précédemment retenu, le Conseil d’Etat a considéré que la mesure de régularisation peut porter atteinte à l’économie générale du projet.
La contrainte qui pesait sur la régularisation tenant à l’absence d’atteinte à l’économie générale du projet « avait son fondement dans la notion de permis modificatif » selon M. FUCHS, rapporteur public, dans ses conclusions sur cet avis.
Ce verrou supprimé, il restait à savoir s’il subsistait une limite plus haute, infranchissable par une mesure de régularisation.
Dans ses conclusions sur cet avis, M. FUCHS, rapporteur public a trouvé cette limite dans la définition de la « régularisation » :
« (…) pour reprendre la définition donnée par William Gremaud dans sa récente thèse sur La régularisation en droit administratif, la régularisation « désigne tout procédé de consolidation d’un acte ou d’une situation par suppression de l’illégalité qui l’atteint ». L’action de régulariser comporte donc deux aspects : d’une part la suppression du vice, d’autre part la consolidation de l’acte initial. Nous croyons que la mesure de régularisation en droit de l’urbanisme ne doit pas s’éloigner de ce cadre et conserver un lien avec l’acte initial ».
Selon le Rapporteur public, le sursis s’impose donc lorsque « peut être envisagée une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même et romprait de fait le lien avec le permis initial ».
Le Conseil d’Etat a retenu la formule sans le dernier morceau de phrase « et romprait de fait le lien avec le permis initial » mais l’idée semble être bien la même, ce morceau de phrase précisant seulement l’effet du bouleversement au projet.
La jurisprudence avait dû tracer un chemin pour définir l’atteinte à l’économie générale du projet. Elle devra de nouveau se mettre à l’œuvre pour déterminer le « bouleversement tel qu’il changerait la nature du projet ».
- FUCHS en a donné quelques illustrations qui montrent la hauteur considérable de cette nouvelle limite : « (…) si le projet initial de trois immeubles collectifs devient une villa individuelle, si le projet est finalement réalisé dans une zone et sur une parcelle différentes, si le bâtiment à usage de poulailler industriel se transforme en magasin de meubles ou si le chalet d’aspect montagnard devient une maison inspirée par l’architecture de Frank Lloyd Wright, le bouleversement est tel que le lien avec le projet initial sera rompu».
Ces exemples montrent bien que donner toute sa vigueur à l’évolution de l’article L.600-5-1 voulue par la loi ELAN c’est non pas toujours mais presque toujours permettre la régularisation de l’autorisation d’urbanisme. Jusqu’à nouvelle jurisprudence…
2ème partie : L’article L.600-12-1, ou comment aller jusqu’à l’application d’un « patchwork de documents d’urbanisme » à une autorisation d’urbanisme
A suivre…
Patrick Lucien-Baugas
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